DESCENTRALISATION
PRÉSENTATION
décentralisation, mode d’organisation administrative qui consiste à reconnaître la personnalité juridique à des communautés d’intérêt (Région, département, commune,) ou à des activités de service public (l’approvisionnement en gaz ou en électricité, par exemple), puis à leur confier un pouvoir décisionnel en certaines matières.
LA DÉCENTRALISATION : UNE POLITIQUE DE TRANSFERT DES COMPÉTENCES ADMINISTRATIVES DE L’ÉTAT
La décentralisation constitue une réponse possible à la question de la répartition des fonctions administratives entre l’État et les autres collectivités publiques. Tandis que la centralisation choisit de concentrer la gestion de l’ensemble des affaires administratives d’un pays aux mains des services de l’État, la décentralisation revient à transférer certaines attributions du pouvoir central au profit d’autres personnes administratives territoriales (département ou commune, par exemple) ou de personnes administratives spécialisées.
La mise en œuvre de la décentralisation suppose que trois conditions soient réunies :
— il faut tout d’abord isoler, parmi les besoins auxquels l’administration doit pourvoir, ceux qui présentent, à titre principal, un caractère local. C’est à propos de ceux-ci que le transfert de compétences pourra s’opérer. Il est exclu, en effet, de voir l’État renoncer à son pouvoir décisionnel sur des questions intéressant l’ensemble de la population ou qui relèvent de ses attributions régaliennes (en matière de défense nationale, par exemple) ;
— il convient ensuite de doter les collectivités de la personnalité juridique et d’une autonomie financière afin de leur permettre de disposer de ressources propres nécessaires à leur action ;
— il faut enfin que les organes exécutifs de ces collectivités soient élus en leur sein (et non désignés par l’État), et qu’ils jouissent d’une réelle autonomie à l’égard du pouvoir central.
On peut donc estimer que la décentralisation est mise en œuvre dès lors que la loi accorde, à des organes élus par une collectivité personnalisée, un pouvoir de décision sur les affaires locales.
DÉCENTRALISATION ET PRATIQUE DE LA DÉMOCRATIE LOCALE
On mesure ainsi les enjeux de la décentralisation. Certes, il s’agit de rapprocher les centres décisionnels des administrés, et d’augmenter ainsi la pertinence des décisions prises, fondées sur une meilleure connaissance du terrain, en évitant les erreurs dues à l’ignorance des données propres à la vie locale. Mais, au-delà, certains auteurs y voient une véritable école de la démocratie. C’est le cas du doyen Hauriou qui, dans son ouvrage de droit administratif, estime que : « Les raisons de la décentralisation ne sont point d’ordre administratif, mais bien d’ordre constitutionnel. S’il ne s’agissait que du point de vue administratif, la centralisation assurerait au pays une administration plus habile, plus impartiale, plus intègre et plus économe que la décentralisation. Mais les pays modernes n’ont pas besoin seulement d’une bonne administration, ils ont aussi besoin de liberté politique. »
Maurice Hauriou se fait ainsi l’écho de la pensée de Tocqueville, qui voyait dans la commune « la force des peuples libres ». Il ajoutait : « Les institutions communales sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science ; elles la mettent à la portée du peuple ; elles lui en font goûter l’usage paisible et l’habituent à s’en servir. Sans institutions communales, une nation peut se donner un gouvernement libre, mais elle n’a pas l’esprit de la liberté » .
Il faut toutefois se garder d’associer hâtivement démocratie et décentralisation et de parer cette dernière de toutes les vertus.
S’il est vrai qu’une centralisation excessive risque d’exacerber les clivages entre capitale et régions (on a longtemps opposé Paris au « désert français » que constituait la province dénuée de compétences administratives) et, ce faisant, de malmener l’unité nationale, il n’en est pas moins vrai que le souci d’imposer une politique unique à l’ensemble du territoire en dépit des résistances locales peut conduire un régime démocratique au choix légitime d’une forte centralisation.
En outre, la décentralisation peut accentuer les inégalités naturelles entre collectivités riches et pauvres (selon les atouts respectifs dont elles disposent : localisation géographique et densité des réseaux de transport, niveau de développement industriel, ressources naturelles) et faire obstacle à une politique efficace d’aménagement du territoire. Et ceci sans évoquer les surcoûts considérables engendrés par la décentralisation, quand le choix de la centralisation permettrait la rationalisation des dépenses et une meilleure allocation des ressources (en évitant notamment les actions parallèles d’administrations locales juxtaposées).
DÉCENTRALISATION ET DÉCONCENTRATION
Il est important de ne pas confondre décentralisation et déconcentration ; la différence essentielle entre les deux notions est d’ordre politique, et tient au statut des organes qui bénéficient de la redistribution du pouvoir. Dans le cas de la décentralisation, on l’a vu, ces organes ont leur identité propre et disposent d’une véritable autonomie vis-à-vis de l’État.
En revanche, dans le cadre de la déconcentration, les organes qui bénéficient de certaines compétences ne sont que les agents du pouvoir central. L’autorité déconcentrée est donc sous la dépendance d’un supérieur hiérarchique aux ordres duquel elle doit se conformer, et qui détient le pouvoir d’annuler ses décisions. La déconcentration ne constitue donc qu’un mode pratique d’aménagement de la centralisation. Nommés par le pouvoir central, les acteurs de la déconcentration restent donc subordonnés à l’autorité de l’État.
DÉCENTRALISATION TERRITORIALE ET DÉCENTRALISATION TECHNIQUE
Dans la conception administrative française, on distingue habituellement deux formes de décentralisation : territoriale et technique.
La décentralisation territoriale se fait au profit de collectivités locales sur la base d’un critère géographique. Cette notion de collectivité locale recouvre donc une portion de territoire aux limites géographiques précises. Ainsi la commune, le département et, depuis 1986, la Région, sont des personnes morales de droit public dont l’exécutif n’est plus soumis à l’autorité hiérarchique du pouvoir central et qui exercent des prérogatives de puissance publique sur une partie du territoire national. Enfin, l’élection des membres de ces collectivités au suffrage universel est une composante importante de la décentralisation territoriale.
La décentralisation technique, quant à elle, s’opère sur la base d’un critère technique. Elle consiste à effectuer le transfert d’attributions du pouvoir central à des personnes administratives spécialisées (il s’agit le plus souvent d’établissements publics), chargées de gérer un service particulier. Cette attribution est motivée par des préoccupations strictement techniques, qui sont donc sans rapport avec les motifs politiques de la décentralisation territoriale.
LA DÉCENTRALISATION EN FRANCE DEPUIS LA FIN DE L’ANCIEN RÉGIME
Le modèle français de décentralisation consacré par les lois de 1982 n’a pas surgi ex nihilo. Il est le produit d’une lente évolution ponctuée de soubresauts et retours en arrière. Afin de bien mesurer l’importance et la nature des réformes entreprises en 1982, il est utile de présenter un bref aperçu historique retraçant cette évolution depuis la fin de l’Ancien Régime.
La construction d’un État centralisé a été une préoccupation essentielle de l’Ancien Régime. C’est en effet au prix d’un effort continu de centralisation administrative que la monarchie a pu réaliser l’unité française en l’imposant au foisonnement centrifuge des collectivités et groupements de toute nature hérités de la période féodale.
Renversant une monarchie centralisatrice, les révolutionnaires sont, sous la Constituante, de fervents partisans de la décentralisation. Ils la pratiquent à l’excès, en confiant la totalité des tâches administratives à des organes décentralisés sur l’ensemble du territoire.
Le mouvement est vite interrompu avec la Convention, qui revient à une centralisation rigoureuse. C’est en fait la loi du 28 pluviôse an VIII qui pose les bases de la structure de l’administration, en lui donnant la plupart des organes qui la composent aujourd’hui. Créés en 1790, les départements deviennent alors les circonscriptions locales de base de l’État, tandis que la loi crée l’institution préfectorale.
La monarchie de Juillet est marquée par l’élection des conseils municipaux (1831) puis des conseils généraux (1833), qui ne disposent alors que de fonctions consultatives.
Le second Empire consacre le pouvoir des préfets au profit desquels les décrets de 1852 et 1861 transfèrent de nombreuses attributions qui relevaient auparavant des ministres. Alors que, sous la IIIe République, les lois du 10 août 1871 et du 5 avril 1884 avaient organisé respectivement la décentralisation du département et de la commune, le régime de Vichy marque un net retour à la centralisation. Ainsi, la loi du 16 novembre 1940 remplace l’élection du maire par sa nomination pour les communes de plus de 2 000 habitants.
Sous la Ve République, la loi du 5 juillet 1972 confère la personnalité juridique à la Région et la dote d’une assemblée qui annonce un mouvement plus ample de décentralisation régionale. C’est au début du premier septennat de François Mitterrand que cette réforme profonde de l’administration territoriale a été engagée.
LES LOIS DE DÉCENTRALISATION (1982)
La loi du 2 mars 1982 « relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions » pose le principe de la libre administration des collectivités territoriales. Pour la commune, l’énoncé de ce principe n’est pas novateur. Depuis la loi du 5 avril 1884, la commune est une collectivité territoriale de plein exercice : élu au suffrage universel, le conseil municipal prend des délibérations dont il confie l’exécution au maire, qui est élu en son sein.
Pour le département et la Région, en revanche, le changement est d’importance. Certes, depuis 1871, le conseil général est élu au suffrage universel direct et gère les affaires du département. Mais c’est le préfet qui en détenait jusqu’alors le pouvoir exécutif, le président du conseil général ne détenant que des compétences symboliques. L’exécutif départemental est donc désormais transféré au président du conseil général.
Enfin, selon la même logique, la Région est érigée en collectivité territoriale. Le schéma de pouvoir municipal est donc étendu au département et à la Région.
La loi tend par ailleurs à limiter le contrôle de l’État sur les collectivités. Elle supprime la tutelle qui permettait au représentant de l’État d’exercer a priori un contrôle portant sur l’opportunité des actes des collectivités. Seul demeure un contrôle de légalité exercé dorénavant a posteriori par le juge administratif dûment saisi. En matière financière, ce sont les chambres régionales des comptes, nouvellement créées, qui sont compétentes pour apprécier la régularité de ces actes.
LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES
C’est par les lois des 7 janvier et 22 juillet 1983 que le législateur a posé les principes de la nouvelle répartition des compétences entre État et collectivités territoriales.
Outre les affaires locales, les collectivités territoriales gèrent « les affaires de leur compétence », c’est-à-dire celles dont le législateur estime qu’elles seront mieux traitées à un échelon autre que national.
Dans certains domaines, l’essentiel des compétences a pu être transféré à une collectivité. Ainsi l’urbanisme à la commune, les transports scolaires au département ou l’apprentissage à la Région. En revanche, pour des matières comme l’enseignement public, l’environnement, la culture, ou la gestion des ports et voies d’eau, les compétences sont nécessairement fragmentées. Ceci suppose un effort de concertation et de coopération de tous les instants, afin d’éviter les décisions contradictoires.
LES RESSOURCES FINANCIÈRES
Le transfert des charges et compétences s’est évidemment accompagné d’un transfert de ressources pour permettre aux collectivités de mettre en œuvre leurs politiques respectives. Ces ressources peuvent prendre la forme d’impôts d’État transférés aux collectivités. Ainsi, au budget de l’État est prévue une dotation générale de décentralisation répartie entre collectivités. De même, diverses subventions sont accordées, dont les dotations globales d’équipement (que les collectivités sont libres d’employer comme elles le souhaitent) ou de fonctionnement.
LA LOI DU 6 FÉVRIER 1992 : POUR PLUS DE COHÉRENCE DANS L’ORGANISATION ADMINISTRATIVE
Répondant au double souci de coordonner l’action des diverses collectivités locales entre elles, et avec l’action des administrations d’État, cette loi d’orientation accentue la déconcentration des services de l’État pour en faire des interlocuteurs privilégiés des administrations locales, et s’efforce d’organiser la cohérence des politiques des collectivités. À cet effet, elle renforce les pouvoirs des représentants locaux de l’État, chargés d’orchestrer un aménagement cohérent du territoire.
LES LIMITES DE LA DÉCENTRALISATION
Avec trois niveaux d’administration locale, la situation de la France n’est pas atypique en Europe. Pourtant le surnombre des collectivités territoriales et l’inadéquation de ce morcellement aux problèmes posés sur le terrain sont fréquemment dénoncés. La concurrence économique européenne imposera peut-être, à terme, une restructuration de cette répartition.
Certains auteurs estiment que le département est la collectivité la moins adaptée. Or, il a été le principal bénéficiaire de cette nouvelle répartition des compétences, ce qui semble le mettre à l’abri, pour le moment, de toute réduction des niveaux d’administration qui pourrait s’effectuer au profit des communes et des Régions. L’institution régionale essuie également des critiques : opérée en 1972, l’organisation du territoire métropolitain en 221 Régions ne permet pas à celles-ci d’atteindre une taille efficiente à l’échelon européen, et de nombreuses études ont montré l’avantage d’un découpage en 10 Régions.
Enfin la densité du réseau des 36 558 communes françaises rend la concertation difficile. Après l’échec des méthodes coercitives de fusion, c’est la constitution de syndicats intercommunaux qui a été jugée comme la formule la plus apte pour concilier d’éventuels conflits entre municipalités.
